EL INEE COMO NUCLEO DE UN SISTEMA NACIONAL DE EVALUACION EDUCATIVA

Pablo Latapí Sarre

 

 

Agradezco a los organizadores de este Seminario su invitación a participar en él y la oportunidad de poder presentar a la consideración de los legisladores algunas reflexiones sobre la evaluación de la educación y, más concretamente, sobre la inminente creación del proyectado Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE).

La relación entre los temas de los cinco páneles y sobre todo la orientación del Seminario a las deliberaciones del Poder Legislativo en torno a la creación del INEE justifica que, desde este primer panel, hagamos algunas referencias al Anteproyecto de dicho Instituto.

Mi exposición consistirá en siete proposiciones sobre la evaluación de la educación y las características deseables del proyectado Instituto, proposiciones que se desenvuelven lógicamente y van de lo más general a lo más particular, y que tienen por fin aclarar algunos conceptos fundamentales.

1ª. Proposición. La evaluación es indispensable para lograr una educación de calidad.

Esta es una afirmación de sentido común, pues por nuestra naturaleza reflexiva y valorativa, cuanto hacemos de modo deliberado es objeto obligado de una actividad evaluativa. Tratándose de una actividad tan importante por una parte y tan compleja por otra como es la educación, es obvio que requerimos evaluarla para comprobar su calidad y mejorarla continuamente.

Por esto nuestra Ley General de Educación (LGE) contiene una sección de tres artículos con disposiciones sobre la evaluación del sistema educativo nacional, función que se asigna a la SEP, sin perjuicio de que las autoridades locales realicen también evaluaciones en el ámbito de su competencia. Se añade que la evaluación será sistemática y permanente, que sus resultados se darán a conocer a los maestros, alumnos, padres de familia y a la sociedad en general, y que esos resultados deberán utilizarse para adoptar las medidas pertinentes.

Estas y otras disposiciones de la LGE, sin embargo, son muy incompletas (hay leyes estatales de Educación, como la de Aguascalientes, que dedican al tema un apartado mucho más pormenorizado). Quedan muchas dudas sobre las cuatro grandes preguntas que suelen hacerse al tratar el tema de la evaluación: quién debe evaluar (o sea los sujetos responsables); qué debe evaluarse en el proceso educativo y en el funcionamiento del sistema; tercero, cómo y cuándo hacerlo; y por último -lo más importante- con qué fines debe evaluarse, pues de esos fines dependerán los qués, quiénes y cómos.

Si evaluar la educación es indispensable, sobra decir que tiene que haber una filosofía de la educación que guíe la evaluación: una filosofía que precise los fines de la educación, el tipo de ser humano que se quiere formar, el desarrollo de sus facultades, su relación con el contexto nacional, y referir todo esto al funcionamiento concreto del sistema educativo, en sus diversos niveles y modalidades.

2ª. Proposición. No basta lo que la SEP viene haciendo en materia de evaluación educativa.

Como todo sistema educativo, el nuestro tiene incorporadas innumerables actividades evaluativas: el maestro evalúa al alumno, el director al maestro, el supervisor al plantel y a los planteles de su zona, los subsistemas estatales son evaluados por las autoridades locales a través de un conjunto de indicadores, los planes de estudio son evaluados por equipos técnicos, los maestros son evaluados a través de Carrera Magisterial y, además, la SEP aplica periódicamente numerosas pruebas a alumnos y escuelas (como se explicará en el panel siguiente), y están también las pruebas internacionales (como el TIMSS o el PISA o las del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación) en las que nuestro país participa. En el sexenio pasado se trabajó en ir construyendo un “sistema nacional de evaluación”.

Lo que se ha logrado, sin embargo, está todavía lejos de ser un “sistema nacional de evaluación” y, además, las evaluaciones oficiales han perdido credibilidad por las siguientes razones:

-Es la propia Secretaría la que ejecuta y evalúa, y a este poder no corresponde un “contrapoder” como en toda organización democrática;

-La SEP está sujeta a fuertes presiones internas y externas para orientar sus evaluaciones, procesar los datos y dar a conocer los resultados; por ello ha evadido la obligación legal de dar a conocer los resultados de las evaluaciones.

-En consecuencia, no conocemos la calidad de nuestra educación ni sabemos si los resultados de las evaluaciones han sido utilizados, y en qué medida, para mejorar la calidad educativa.

Por todo esto estamos lejos de haber consolidado una “cultura de la evaluación”; más bien hay una cultura del miedo a la evaluación: el alumno se angustia ante los exámenes, el maestro ve con suspicacia evaluaciones que descubran sus ineficiencias y lo castiguen, los sindicatos magisteriales temen perder poder y ser exhibidos, los directores recelan ser cuestionados, y los políticos oficialistas y funcionarios temen que se derrumben los mitos de nuestra educación nacional.

3ª. Proposición. Algunas de las evaluaciones realizadas por la SEP no han reunido las condiciones mínimas de confiabilidad, transparencia y eficacia.

Doy algunos ejemplos.

Carrera Magisterial, en cuanto sistema de evaluación del magisterio, es un fracaso. Negociada con el SNTE, ha terminado siendo un gran dispositivo de simulación: prácticamente todos los maestros obtienen el máximo puntaje posible[1]; no discrimina, mucho menos retroalimenta al profesor para mejorar. Ha acabado siendo un sistema para otorgar un estímulo financiero adicional al salario, y nada más.

Otro ejemplo son las costosas pruebas que desde 1995 realiza la SEP a más de 6 millones de alumnos de tercero de primaria a tercero de secundaria, anexas también a Carrera Magisterial, con objeto de medir el aprovechamiento de los alumnos del profesor correspondiente. Son conocidas muchas irregularidades, por falta de controles, que cuestionan la validez de los resultados; además, la muestra de estas costosas pruebas es totalmente sesgada pues excluye todas las escuelas del CONAFE (las más pobres), todas las que tienen menos de cinco profesores y todas las indígenas. La propia SEP reconoce que los resultados “no son representativos de toda la entidad”.[2]

Omito por falta de tiempo la crítica a la forma mañosa como la SEP en el sexenio pasado presentó los resultados de estas pruebas, a base de porcentajes de escuelas según el nivel de aciertos logrados por sus alumnos; es una manera de no decir absolutamente nada sobre lo que realmente han aprendido los alumnos.[3]

En suma, estamos pagando muy altos costos por soluciones muy sofisticadas que no aportan el beneficio que debieran aportar, debido a simulaciones, trampas y complicidades. Se requiere, por tanto, una cirugía mayor para lograr que la evaluación educativa tenga la importancia, calidad técnica y utilidad que requiere todo sistema educativo que se propone evaluar.

4ª. Proposición. Es necesario crear un organismo (el INEE) que sea el núcleo de un sistema nacional de evaluación educativa y vaya construyendo éste.

En mi opinión, el Anteproyecto del INEE hace un planteamiento comprehensivo del tema de la evaluación referida a los sistemas educativos. Fundamenta bien la creación de este organismo y destaca los tres sectores sobre los que deberá trabajar: los indicadores estadísticos, las pruebas de aprendizaje de los alumnos y la evaluación de las escuelas. Explica con amplitud las dimensiones que debiera tener la evaluación y los métodos pertinentes; en cambio enfatiza poco el aspecto de las finalidades de la evaluación y del uso que deba darse a sus resultados.

 

Dedicaré el resto de mi exposición a reflexionar sobre las tres principales características que debiera tener el proyectado Instituto, matizándolas según mi propio criterio:

 

-primero, su credibilidad ante la opinión pública, las fuerzas políticas, los investigadores y los organismos internacionales especializados;

 

-segundo (y es requisito para lograr lo anterior), su adecuada autonomía del Poder Ejecutivo;

 

-y tercero (también requisito de lo primero) su elevada calidad técnica.

 

Credibilidad, por tanto, y como requisitos de ella autonomía y calidad técnica.[4]

 

5ª. Proposición. El INEE deberá tener una adecuada autonomía.

Al hablar de autonomía tenemos que hilar más fino, no sólo porque según la LGE la función de evaluar corresponde a la SEP, sino porque el Instituto, si ha de ser un organismo público creado por el Poder Legislativo o el Ejecutivo, no puede ser un ente aislado y totalmente autónomo de los demás organismos del Estado, por afán de preservar su autonomía.

Más allá de este argumento formal, la función de evaluación debe estar adecuadamente articulada con las instancias ejecutivas que pueden tomar las medidas pertinentes para corregir las situaciones indeseables que detecte la evaluación.

En otras palabras, si concebimos al Instituto no como un ente académico privado (así sería si lleváramos al extremo la autonomía), sino como el núcleo constitutivo y el motor impulsor de un sistema nacional de evaluación educativa, deberá articularse con la estructura más amplia de “gestión de la calidad educativa”, la cual comprende la supervisión, el mejoramiento del curriculum, la formación y actualización de los profesores y la organización y gestión de los planteles. Si se toma en cuenta esta complejidad, tenemos que hablar, me parece, de una autonomía real pero relativa.

Profundicemos en esto: los riesgos de que un organismo como éste se vuelva parcial e ineficaz provienen de dos lados: o de que su dirección quede subordinada a la autoridad educativa, o de que el organismo resulte vulnerable a las  presiones políticas, sobre todo partidistas, que obstaculicen el cumplimiento de su misión.

El primer riesgo puede obviarse si se cumplen cuatro condiciones:

a) Que el organismo quede fuera de la estructura de la SEP, con organización y financiamiento propios y disponga de una autonomía semejante a la de las Universidades Públicas;

b) Que su máximo cuerpo colegiado (o Consejo Directivo) esté integrado de tal manera que se asegure su independencia respecto a la autoridad educativa;

c) Que el Instituto no sea presidido por el titular de la SEP[5];

d) Y que el personal del organismo tenga un régimen laboral diferente al de los trabajadores de la SEP.

El segundo riesgo de la autonomía (su vulnerabilidad a presiones políticas)  se obviará si en la integración del Consejo Directivo se logra un equilibrio que evite firmemente la politización del Instituto y se asegure la prevalencia de los puntos de vista técnicos conforme a su misión.

6ª.Proposición. El INEE debe tener una elevada calidad técnica

Se deberán tomar todas las providencias para que el nuevo organismo funcione con los más altos estándares de calidad en su campo, para que desarrolle sus actividades, incluyendo la de formar y capacitar a su personal especializado, con todo rigor.

Deberá predominar en sus decisiones y proyectos el propósito sustantivo de realizar una evaluación honesta, transparente y rigurosa, al margen de presiones políticas o gremiales que desvirtúan su función.

7ª. Proposición En el nuevo organismo corresponde a la sociedad civil participar, pero de una manera congruente con la finalidad del mismo.

Se ha hablado de “ciudadanizar” este nuevo organismo e inclusive de crear “un IFE educativo”. La comparación con el IFE, explicable por el deseo de poner de relieve su independencia del poder, me parece desafortunada y aun peligrosa, por cuatro razones:

a) Porque en el caso del INEE su materia y su finalidad son diferentes.

b) Porque en él de ninguna manera se trata de arbitrar entre partes contenciosas;

c) Porque no debe ser foro de partes interesadas, de cuya representación dependa la rectitud de sus fallos;

d) Y porque sus actividades no se orientarán a declarar válidos hechos pasados (como las elecciones), sino a indagar en la calidad de los procesos educativos y a nutrir con sus conocimientos a todo el sistema educativo con el fin de elevar su calidad.

Por esto no debe hablarse de “ciudadanizar” la evaluación educativa. La sociedad civil, a través de sus diversos organismos, deberá desde luego participar en el máximo órgano colegiado del INEE, y a través de él tendrá una limitada participación en su dirección; pero más importante será que participe como destinataria de los resultados que el Instituto produzca.

El rendimiento de cuentas de las actividades del proyectado Instituto deberá hacerse a diversos sujetos sociales y políticos, según la índole de cada evaluación realizada;  a la sociedad en general, a los alumnos y sus padres, al Presidente de la República en alguna ocasión, al Congreso de la Unión en otras, al propio secretario de Educación en muchas, a los secretarios de Educación estatales, etc. Esto debiera quedar cuidadosamente normado en su estatuto y reglamento.

Conclusión

No es elegante concluir con recomendaciones negativas, pero en este caso lo considero pertinente.

1) No creen, señores legisladores, un organismo que, por afán de ser “representativo”, resulte vulnerable por los intereses políticos y gremiales.

2) No creen un organismo dependiente del secretario de Educación Pública, sino con una autonomía real, si bien relativa (como expliqué), en congruencia con su misión.

3) No creen tampoco un organismo grande y burocratizado; su calidad técnica dependerá de la calidad humana y profesional de quienes lo integren y su desarrollo debe ser gradual.

4) No creen un organismo desarticulado de la gestión de la calidad educativa que funciona en el sistema educativo; su eficiencia dependerá de una adecuada articulación con ella y del uso que sepa hacer de sus resultados.

5) Finalmente, no procedan con precipitación en asunto de tanta trascendencia; personalmente considero que sería plausible, viendo los tiempos, que el Instituto -dada su urgencia- fuese primero creado por un decreto del Poder Ejecutivo y empiece a operar, en tanto el Legislativo prepare una ley que lo consolide en forma estable.

Muchas gracias.

[1] La SEP lo reconoce explícitamente: “La evaluación del factor “desempeño profesional” realizada por los docentes y el director de la escuela, ha dado por resultado que la gran mayoría de las escuelas otorguen el puntaje máximo a todos los docentes, perdiéndose así la oportunidad de alentar a los docentes que realizan un buen trabajo académico” (SEP, Distribución de los planteles públicos de educación primaria y secundaria, según el nivel de aciertos de sus alumnos en los exámenes de Carrera Magisterial, Agosto de 2000, p. 20. (Tiro de un millón de ejemplares).

[2] Op. cit., p. 4.

[3] Ver: Latapí, Pablo, Tiempo educativo mexicano, Universidad Autónoma de Aguascalientes, Aguascalientes, 2001. Vol. VII, p. 70-71.

[4] No entraré a detallar cómo cumplan con estas características las diversas modalidades que menciona el Anteproyecto, al explicar la personalidad jurídica de la institución; me limito a comentar cómo entiendo las características mencionadas.

[5] Esto parece posible si el Instituto adopta la personalidad jurídica de “organismo público descentralizado no sectorizado” que menciona el Anteproyecto.

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