SISTEMA NACIONAL DE EVALUACION EDUCATIVA

1. Introducción

La evaluación educativa es el proceso de comparación entre el ideal Educativo (lo deseado) y la realidad educativa (lo logrado). Para evaluar es necesario contar con parámetros, esto es la manifestación operacional del ideal educativo.

Un ejemplo de parámetro es un programa de estudio; en él se plasman los contenidos de aprendizaje, las habilidades y las actitudes que el sistema educativo se compromete a promover y que espera logren los educandos al término de un grado educativo. Para la evaluación se requiere obtener información sobre el nivel de logro real de los alumnos y comparar dicho nivel con lo programado.

Las evaluaciones que realizan los docentes cotidianamente, si bien es cierto que se basan en el programa de estudios, son realizadas con instrumentos informales, no estandarizados, y los resultados se interpretan en función de la experiencia concreta de cada docente, por lo que en la práctica no son comparables, entre otras razones, porque el parámetro es ajustado por cada maestro a sus condiciones concretas, lo cual no es incorrecto, pero no es útil para tener una medición nacional con un parámetro único (programa oficial de estudios); por lo anterior, para constituir un sistema nacional de evaluación es necesario contar con mediciones realizadas por técnicos externos a la escuela.

La medición externa permite contar con instrumentos de medición homogéneos (el mismo metro), asegurar su administración en igualdad de condiciones e interpretar sus resultados con los mismos criterios.

Para un sistema de evaluación es fundamental que las pruebas sean técnicamente adecuadas. Sin embargo, esto no es suficiente; se debe asegurar también la comparabilidad de los resultados tanto en el tiempo como entre grupos diferenciados de población. También es necesario saber si los niveles de logro se modifican en el tiempo; siempre se espera un avance en los rendimientos mostrados por los alumnos y, por ende, una mejora en la cantidad y calidad de los aprendizajes.

La evaluación educativa es útil para identificar las causas que determinan las diferencias entre los niveles de rendimiento mostrado por los alumnos, al examinar las relaciones entre el rendimiento escolar y los factores asociados a éste, como los programas de estudio, el tiempo dedicado a la instrucción, la formación y actualización de los profesores, la cantidad de alumnos por grupo, el estilo docente, la organización y administración escolares, la participación social, entre otros.

Lo fundamental es evaluar el proceso educativo en función del logro, teniendo como parámetro el Plan y los Programas de Estudio. Respecto a este parámetro, la interrogante clave es: ¿qué sucede en el proceso escolar que produce los niveles de logro obtenidos? Es decir, ¿qué factores inciden positiva o negativamente en los mismos?

La demanda educativa, lejos de ser homogénea, presenta características que distinguen unas regiones del país de otras y unos grupos sociales de otros. La población asentada en las regiones rurales e indígenas presenta las condiciones menos favorables, tanto en lo que se refiere a niveles socioeconómicos, como a la adquisición de un capital cultural familiar; condiciones que en conjunto producen expectativas educativas y formas de vinculación con la escuela distintas entre sí. Por otro lado, la oferta educativa no siempre responde a la demanda real. En general, se tiene una oferta única para una demanda diversa.

En el proceso educativo se presenta una interacción complejo en la que confluyen tanto factores internos (oferta educativa) como externos al plantel (demanda educativa), dicha interacción tiene como consecuencia niveles distintos de logro educativo. En sentido estricto, el logro educativo es una manifestación de la oportunidad de aprendizaje que la institución escolar produce.

La Oportunidad de Aprendizaje es fruto de la relación dinámica que se establece en el aula y en la escuela entre el alumno, el docente y los materiales didácticos. En la medida que cada uno de estos elementos cumpla su función y se complementen efectivamente se alcanzará un logro educativo satisfactorio y equitativo, ya que en la actualidad la oportunidad de aprendizaje de los alumnos es distinta como consecuencia de inequidades que se producen en el propio sistema, incluso al interior de cada modalidad educativa o estrato socioeconómico. La oportunidad de aprender es, en este sentido, una medida de equidad.

Un aspecto fundamental es determinar cómo los programas de estudio, esto es, el conjunto de contenidos de aprendizaje que debe enseñarse en un determinado grado escolar, se llevan a la práctica en las escuelas y son asimilados por los alumnos. De esta forma, la evaluación educativa pretende recabar el tipo de datos requeridos para adoptar decisiones fundamentadas de política educativa. Este marco de análisis permite examinar aspectos medulares de la acción educativa estrechamente vinculados con la calidad. Algunas cuestiones importantes por dilucidar son:

·        ¿Hasta qué punto el programa impartido por los maestros se apega al programa oficial?

·        ¿Se abarcan todos los temas planteados o algunos quedan fuera por limitaciones de tiempo?

·        ¿Los alumnos aprenden realmente lo que el maestro pretende enseñarles?

Como se observa, el Sistema de Evaluación le da mayor peso a los factores de oferta educativa que son aquellos en los que se puede incidir de manera directa en términos de política educativa. El Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) deberá estar constituido por elementos que interactúen entre sí. Esto implica que, para la puesta en marcha del sistema, es necesario establecer qué instancias participarán, cuál será la población objeto de evaluación, qué tipo de información se espera obtener, etcétera.

 2. Principios Básicos

·        La evaluación es un acto de política educativa encaminado fundamentalmente al incremento de la calidad de la educación.

·        La evaluación pierde sentido si los resultados de la misma no son aceptados y utilizados por los distintos agentes educativos.

·        Para que los resultados sean aceptados es indispensable que los destinatarios de la evaluación estén ciertos de que el proceso de evaluación se realizó correctamente, que las pruebas fueron bien construidas y aplicadas adecuadamente, y que los resultados son verídicos.

·        Para que los resultados de la evaluación tengan mayor utilidad deben ser oportunos y comparables.

3. Propuesta de Sistema Nacional de Evaluación Educativa

3.1 Antecedentes

Uno de los retos fundamentales a enfrentar en el proceso de instauración del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) consiste en superar la concepción tradicional de evaluación, para la cual el seguimiento de los rocesos educativos se realiza con un sentido de control y fiscalización.

En general, la evaluación no ha sido una práctica que realimente sistemáticamente el funcionamiento de los diversos servicios educativos debido, por un lado, a la falta de una «cultura de evaluación» que propicia ideas conservadoras que asocian a la evaluación con el control y el castigo y no con sus potencialidades para identificar logros y deficiencias que permitan reorientar acciones. Por otro lado, el desarrollo sistemático de la evaluación se ha visto significativamente afectado por la carencia de áreas y recursos humanos, financieros y materiales para esta importante y necesaria labor.

Los trabajos de evaluación realizados reflejan serias limitaciones en el necesario establecimiento de planes globales de acción, escasa coordinación entre instancias abocadas a estas tareas, así como falta de un lenguaje común, lo cual ha generado vacíos, duplicidades e incongruencias en la información obtenida. Al respecto, debe destacarse que la evaluación no ha estado presente de manera sistemática para sustentar los cambios curriculares que se han realizado, sobre todo en la educación básica.

En los casos en que logra desarrollarse la función evaluativa, se advierte un impacto restringido en la toma de decisiones, debido sobre todo a problemas de oportunidad y a la carencia de mecanismos fluidos para la comunicación de los resultados y de las recomendaciones generadas.

A través del SNEE se persigue un aprovechamiento más eficaz de los esfuerzos que se realicen en el ámbito de la evaluación, a través de un trabajo coordinado que permita normar y vincular las acciones capaces de proporcionar información útil para evaluar los servicios educativos; lograr que los resultados de la evaluación tengan el impacto adecuado para orientar el proceso educativo, mejorar el aprovechamiento escolar y apoyar la toma de decisiones; así como fomentar una cultura de evaluación en beneficio de la calidad educativa (apéndice 3).

A partir de 1993, con la instauración del Sistema de Evaluación del Programa de Carrera Magisterial, se dieron las condiciones favorables para apuntalar algunos aspectos en materia evaluativa, sobre todo si se considera que desde ese año se cuenta con mediciones de la preparación profesional de la gran mayoría de los docentes y directivos de educación básica a nivel nacional.

En ese mismo marco, a partir de 1994, se evalúa el aprovechamiento escolar de los alumnos, cuyos maestros participan en el Sistema de Evaluación de Carrera Magisterial. La evaluación del aprovechamiento escolar abarca prácticamente la totalidad de las escuelas urbanas públicas y la de las comunidades rurales más grandes.

Ambas evaluaciones son, de hecho, una radiografía nacional de los niveles de logro reales que se obtienen en las escuelas públicas y de los niveles de actualización y preparación de nuestros docentes.

No obstante los avances que en materia de evaluación se han dado, se carece aún de un sistema de evaluación que reporte información periódica, sistemática y generalizada.

La Ley General de Educación establece como una de las atribuciones de la Secretaría de Educación Pública (SEP) evaluar el Sistema Educativo Nacional (SEN) y difundir ampliamente los resultados de dicha evaluación.

Con la reciente federalización de la educación básica y normal, en que la operación directa de los diferentes procesos de enseñanza involucrados y las propias funciones de acreditación son transferidas a los estados, la evaluación asume una importancia extraordinaria entre las herramientas de política educativa federal, ya que constituye el único mecanismo eficaz de retroalimentación con que cuenta la SEP para asegurar el mantenimiento de los niveles de calidad educativa que exige la modernización del país, la equidad en la impartición de los servicios, así como la transmisión de los valores de unidad, soberanía e independencia, que son el núcleo mismo de nuestro proyecto histórico como país.

Es de la mayor importancia cuidar que, dentro de la diversidad de criterios regionales sobre el quehacer educativo y su desempeño, se mantenga una normatividad federal, permanentemente actualizada, que dé cauce y marque pautas de acción general, en las que el interés nacional en su conjunto esté representado.

Una evaluación meramente certificatoria no basta para enfrentar los retos del futuro. Se requiere una evaluación retroalimentadora, capaz de proveer la información indispensable para ajustar el marco normativo de las operaciones con fundamento y oportunidad, sobre la base de una concepción de evaluación que, lejos de disociar los diferentes elementos del proceso educativo, los analice como componentes estrechamente correlacionados.

El Programa de Desarrollo Educativo (PDE) hace hincapié en la insuficiencia de instrumentos útiles para evaluar sistemáticamente el desempeño escolar y adecuar las políticas y decisiones a sus resultados. En el mismo sentido, se menciona la ausencia de realimentación entre el quehacer educativo y los análisis existentes sobre los avances logrados y las limitaciones para cubrir propósitos.

En este momento en que se ha emprendido una reforma educativa profunda que implicó la redefinición del curriculum de educación básica, la federalización de los servicios educativos, la revalorización de la labor docente y el fortalecimiento de la participación social, se requiere un Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) que permita consolidar las estrategias de acción y los programas específicos que se desarrollan actualmente. En paralelo se debe construir gradualmente un sistema de información educativa.

La reforma educativa no es algo que haya que «lograr»; más bien, es algo que hay que buscar continuamente. Es necesario evitar los ciclos de reformas educativas baldías del pasado, los cuales se caracterizan por intentos de arreglo rápido, desencanto, otro arreglo rápido y nuevamente el desencanto. El cambio escolar requiere, además de tiempo, una visión coherente e informada de lo que sucede realmente.

3.2 Caracteríticas Generales del SNEE

Con la instauración del SNEE se pretende, principalmente:

·        Elevar la calidad de la educación y abatir las desigualdades en la prestación por parte del Estado del servicio educativo.

·        Apoyar la toma de decisiones en los distintos niveles de la gestión educativa.

·        Orientar la labor compensatoria del Gobierno Federal.

·        Asignar los recursos presupuestarios entre programas y líneas de acción.

·        Fortalecer y dar mayor claridad a la relación entre la autoridad educativa federal y sus contrapartes en las entidades federativas.

·        Apoyar la evaluación cotidiana que se realiza en las aulas.

El núcleo fundamental de la acción educativa es la escuela, por lo que en la estrategia de implantación y desarrollo del SNEE se parte de la necesidad de arraigar la práctica evaluativa a nivel de escuela, mediante el fomento de la autoevaluación del centro escolar.

La autoevaluación facilita, por una parte, la identificación de los elementos que inciden tanto positiva como negativamente en los resultados del proceso de aprendizaje y, por otra, el planteamiento de alternativas de solución a los problemas detectados y los compromisos de los diferentes actores del proceso (directores, profesores, alumnos, padres de familia, autoridades, etcétera).

El SNEE, por lo tanto, debe diseñarse considerando tres instancias de atención claramente diferenciadas cuyos requerimientos de información, si bien tienen elementos comunes, son esencialmente distintos. Estas tres instancias son:

·         Evaluación en el aula

·         Autoevaluación del centro escolar.

·         Evaluación del sistema

En la evaluación en el aula, el aspecto fundamental por atender es la evaluación del logro educativo y su integración en los procesos de enseñanza y de aprendizaje. Apoyar la evaluación cotidiana de los maestros con sugerencias específicas para mejorar su labor docente, proporcionarles instrumentos de evaluación y los resultados de las evaluaciones externas, serán también acciones del SNEE.

En el caso de la autoevaluación del centro escolar se trata de propiciar una evaluación institucional donde el logro educativo es la variable dependiente y los factores que inciden en el proceso las variables independientes que permiten valorar y explicar los niveles de logro obtenidos. En este tipo de evaluación se valora principalmente: el cumplimiento de los objetivos institucionales, la organización y administración escolares, los factores que inciden en el logro de los objetivos institucionales y la interacción escuela-comunidad. Los principales responsables de esta tarea son: directores, docentes y consejos escolares de participación social.

En este momento, la DGE cuenta con material diseñado ex profeso para fortalecer los procesos de evaluación en el aula y con una propuesta de procedimiento para desarrollar la autoevaluación del centro escolar. Ambos materiales han sido sometidos a prueba en escuelas de distinto tipo para valorar tanto su utilidad como su efectividad.

En el aspecto de la evaluación del sistema, cuyas características principales se presentan en el siguiente cuadro, se cuenta con una experiencia importante en materia de medición; por lo mismo, se hace necesario consolidar esta experiencia e iniciar acciones sobre todo en lo que se refiere a la determinación de los factores escolares que inciden en el logro educativo.

            Evaluación del Sistema

QUE SE EVALÚA

  • Niveles de logro educativo de los alumnos de Educación Básica
  • Factores que inciden en los Niveles de logro

TIPOS DE RESULTADOS QUE SE OBTIENEN

  • Niveles de aprendizaje de los alumnos de Educación Básica
  • Niveles de habilidad de los alumnos de Educación Básica
  • Series cronológicas de logro educativo
  • Principales factores de la oferta educativa que inciden en el logro educativo
  • Requerimientos de atención para grupos rezagados

RESPONSABLE(S)

             Evaluadores externos tanto federales como estatales

USUARIOS BENEFICIARIOS DE LOS RESULTADOS

  • Responsables del diseño de instrumentación de políticas educativas
  • Directivos y Administradores del Sistema Edcativo
  • Responsables del Curriculum
  • Supervisores
  • Directores
  • Maestros
  • Alumnos
  • Padres de familia
  • Investigadores Educativos

Si bien el SNEE se desarrollará en el esquema del federalismo surgido del Acuerdo Nacional, y su diseño y operación se fundamentará en lo estipulado por la Ley General de Educación, para complementar el marco normativo del SNEE se propone la elaboración del PROGRAMA DE EVALUACIÓN en donde se establezcan los propósitos de la evaluación, los objetos de la msima (qué evaluar), las prioridades y los procedimientos generales (cómo evaluar).

La responsabilidad técnico-política del SNEE recae en la Subsecretaría de Planeación y Coordinación. La Dirección General de Evaluación (DGE) tiene como función sustantiva la organización del mismo. (Apéndice 4)

ESTRUCTURA OPERATIVA DEL SNEE

El SNEE parte de una clara división de funciones entre la federación y los estados. La SEP conserva, porque así lo prescribe la Ley, la función rectora en materia de evaluación del sistema.

El sistema funcionará a partir de acciones propuestas, diseñadas y organizadas por la SEP; los estados, a través de sus cuerpos técnicos, aportarán elementos para complementar las propuestas y apoyarán las acciones en cada entidad. Conviene referir que si bien las estructuras organizativas de los estados se asemejan mucho a la que ofrece la SEP, como cabeza de sector, no necesariamente reproducen de manera estricta el tipo de funciones y las áreas encargadas de las mismas. En general, las entidades de la República han hecho suya la propuesta de que el área de evaluación se encuentre adscrita y/o interactúe estrechamente con sus áreas de planeación.

Cada estado decidirá libremente si complementa la evaluación nacional con fines de construir una evaluación estatal que le proporcione información pertinente sobre aspectos de interés local.

Para fortalecer la capacidad técnico-operativa de los estados, la DGE, con el apoyo del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) -quien entre otras funciones tiene la de orientar la labor compensatoria del gobierno federal en materia educativa- inició el Programa de Instalación y Fortalecimiento de las Áreas Estatales de Evaluación (PIAEE); este programa busca capacitar en la acción a un grupo de evaluadores y construir un sistema de información sobre calidad y uno de asesoría a docentes en materia de evaluación.

Al respecto el PDE señala: «Es muy importante que en cada entidad federativa exista capacidad para la generación, procesamiento, análisis e interpretación de información relativa al funcionamiento y desempeño de los servicios educativos. En consecuencia, la SEP apoyará el esfuerzo de los estados para la construcción de sistemas de evaluación y la capacitación de personas y grupos para operarlos y aprovecharlos. Éste es el camino para contar, efectivamente, con sistemas de información y evaluación educativas oportunos y rigurosos, que puedan ser asimilados y utilizados por todos los actores que intervienen en el proceso educativo.»

Se han iniciado formalmente los trabajos del PIAEE con un Estudio de Evaluación de la Educación Primaria. Con la realización de dicho estudio, además de la capacitación de los grupos estatales de evaluación, se obtendrán series históricas de los niveles de logro educativo de los alumnos al término de 3o. y 6o. grados, así como la identificación de los factores escolares que inciden en el logro, información necesaria para diseñar acciones concretas encaminadas a elevar los niveles de aprovechamiento y para realizar comparaciones nacionales y estatales de los resultados por estrato socioeducativo.

Para el cumplimiento de los objetivos y metas en el campo de la evaluación educativa, se requiere la continuidad y reforzamiento del apoyo que CONAFE ha brindado en el marco de los programas compensatorios y que se inició con la participación de la DGE como responsable del Componente 11 del Programa para Abatir el Rezago Educativo.

Dicha participación ha permitido fortalecer la capacidad técnico-operativa de la DGE con acciones como contratación de expertos nacionales e internacionales que han capacitado y asesorado en materia de muestreo, análisis estadístico, procesamiento de información, equiparación de instrumentos de medición educativa, principalmente. También ha permitido contar con mecanismos para estimular económicamente al personal técnico, habida cuenta que los niveles salariales son particularmente bajos.

En paralelo a estas acciones, la DGE ha preparado informes de resultados de las evaluaciones realizadas en el marco del Programa de Carrera Magisterial. En un primer momento, en 1994 y 1995, fueron entregados a cada secretario de educación en los estados los resultados de las evaluaciones realizadas a los docentes frente a grupo de educación básica de su entidad federativa. Los informes fueron preparados de tal manera que la autoridad educativa en la entidad contase con los elementos necesarios para determinar el nivel de logro de sus docentes en comparación con los resultados promedio nacionales y los de las entidades que obtuvieron el más alto y el más bajo promedio.

En 1996 se inició la distribución de los resultados de la evaluación del aprovechamiento escolar también a las autoridades de cada entidad federativa.

En este momento se tienen terminadas bases de datos por entidad federativa con los resultados del aprovechamiento escolar de todas las escuelas participantes. Las bases de datos preparadas permiten una consulta rápida de los resultados por escuela y zona escolar, comparándolos con los resultados promedio de la entidad.

Es conveniente señalar que la difusión de resultados es a todas luces el aspecto más delicado del SNEE. En general, en nuestro país se tiene poca experiencia en esta materia; no obstante, no se parte de cero. En el caso del Componente 11 del PARE se han difundido resultados a distintos niveles y por distintos medios. Se han elaborado, por ejemplo, informes dirigidos a las escuelas, donde se presentan los resultados obtenidos por planteles educativos de su mismo estrato acompañados de un conjunto de recomendaciones para subsanar los problemas detectados. Este tipo de informe ha tenido buena aceptación por parte de los directivos y profesores.

Para la difusión de resultados se ha recurrido también a medios audiovisuales; al respecto se produjeron dos programas de televisión que fueron trasmitidos por televisión educativa en diciembre de 1994 y de 1995.

En esta materia se debe avanzar más aún para consolidar lo ya logrado, buscando un mayor compromiso por parte de las autoridades educativas de los estados en la difusión y uso de los resultados. No es conveniente en este momento iniciar por parte de la SEP la difusión amplia de los resultados, ya que las condiciones necesarias para un uso adecuado de la información no están dadas en su totalidad; al respecto hace falta que las instancias básicas del sistema educativo, las escuelas, tengan acceso a los resultados, se familiaricen con ellos, los utilicen y, sobre todo, se percaten de que la evaluación que promueve y realiza la SEP tiene como fin único realimentar el proceso educativo para que éste se desarrollo con mayor calidad.

3.3 Acciones a corto plazo para instaurar y fortalecer el SNEE

1. Mejorar y complementar el Sistema de Evaluación del Programa de Carrera Magisterial, lo cual reportará información valiosa sobre la preparación profesional de los docentes y el aprovechamiento escolar de los educandos.

 

2. Impulsar la difusión de los resultados de evaluación fruto del Sistema de Evaluación de Carrera Magisterial, dando prioridad, en un primer momento, a la distribución a nivel de escuela y a los cuerpos técnicos estatales. En un segundo momento se deberán establecer los mecanismos para la difusión de los resultados a la sociedad en general.

 

3. Desarrollar estudios sobre factores de la oferta educativa, centrando la atención en aquellos que inciden positiva o negativamente en los niveles de logro, sugerir líneas de política y acciones concretas para corregir los aspectos negativos y fortalecer los positivos.

 

4. Optimar los mecanismos de captación de la estadística educativa e integrar los resultados de evaluación a la misma.

 

5. Diseñar indicadores compuestos para valorara el esfuerzo educativo de cada entidada federativa, así como estándares nacionales para valorara tanto el logro como los procesos asociados al mismo. De esta manera se construirá un marco sólido de indicadores nacionales sobre calidad educativa.

 

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